Empenho de Emendas Parlamentares no Orçamento Federal
O volume empenhado em emendas parlamentares no Orçamento federal experimentou um crescimento significativo, mais que quadruplicando em 11 anos, passando de R$ 11,3 bilhões em 2014 para R$ 47,1 bilhões em 2025. Este aumento, quando ajustado pela inflação, representa um crescimento de 315%.
Uso e Destino das Emendas
As emendas permitem que deputados e senadores direcionem uma parte do Orçamento federal para projetos específicos. Os recursos podem ser utilizados, por exemplo, na aquisição de ambulâncias, na reforma de unidades de saúde ou na pavimentação de ruas em municípios. Nos últimos anos, as emendas parlamentares cresceram a tal ponto que agora constituem uma parte significativa dos recursos discricionários da União.
O Supremo Tribunal Federal (STF) passou a exigir maior transparência e rastreabilidade quanto à identificação de quem indica os recursos, de qual é a origem dos mesmos e de como eles são efetivamente utilizados.
Aumento nas Políticas Sociais
No que diz respeito às políticas sociais, o valor das emendas cresceu de R$ 9,2 bilhões para R$ 35 bilhões, resultado de uma alta real de 282%. Isso significa que setores como saúde, educação e assistência social absorveram cerca de três quartos de todo o montante empenhado por meio de emendas em 2025. O termo “empenho” refere-se ao compromisso formal do governo em realizar aquela despesa.
Esses dados foram extraídos de uma série de estudos elaborados por pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), a pedido do deputado federal Eduardo Bandeira de Mello (PV-RJ).
Ponto de Inflexão em 2015
O levantamento indica que 2015 representou um ponto de inflexão. Neste ano, uma emenda à Constituição aprovada pelo Congresso transformou em obrigatória a execução das emendas individuais – aquelas nas quais cada parlamentar determina o destino de sua cota específica, dentro das diretrizes orçamentárias.
Anteriormente, enquanto deputados e senadores já incluíam suas sugestões no Orçamento, o governo tinha uma influência maior na decisão sobre quais emendas seriam realmente executadas. Com a nova regra, o Executivo tornou-se obrigado a efetivar as indicações.
Os autores do estudo afirmam que essa mudança enfraqueceu a lógica partidária predominante até então, permitindo uma ampliação das prioridades individuais escolhidas por cada parlamentar. Na prática, deputados e senadores passaram a contar com maior autonomia para garantir recursos para os destinos por eles indicados, sem depender de negociações políticas com o governo e as lideranças partidárias.
Impactos no Orçamento Público
Para os pesquisadores, o aumento no valor das emendas não é apenas indicativo de mais recursos sob o controle dos parlamentares, mas indica uma mudança significativa em quem detém a decisão sobre a aplicação de uma parte crescente dos recursos públicos. Este fenômeno é caracterizado nas análises como “parlamentarismo orçamentário”.
Setor de Saúde e Aumento das Emendas
A saúde foi um dos setores que apresentou algumas das principais mudanças. Uma das razões para esse fenômeno é a determinação constitucional que exige que 50% do total reservado às emendas individuais seja obrigatoriamente destinatário de ações e serviços públicos de saúde.
Em valores corrigidos pela inflação, as despesas federais em saúde financiadas por emendas cresceram de R$ 5,1 bilhões, em 2014, para R$ 24,8 bilhões em 2024.
Durante o mesmo período, a participação das emendas nas despesas discricionárias do Ministério da Saúde aumentou de 18,6% para 45,4%. As despesas discricionárias referem-se à parte do orçamento que não está previamente comprometida com gastos obrigatórios e sobre a qual o ministério possui certa margem de manobra.
Em termos práticos, isso significa que quase a totalidade dos recursos que a saúde tinha disponível para sua própria programação passou a depender da indicação de deputados e senadores.
Alterações na Despesa e Dependência de Recursos
O perfil de despesa também sofreu alterações. Em 2024, 91,7% dos recursos provenientes de emendas para a saúde foram destinados ao custeio, englobando manutenção de serviços, compra de insumos e funcionamento das unidades de saúde. Contudo, essa continuidade de despesas é um ponto crítico, uma vez que as emendas não garantem a mesma verba para o próximo ano, como evidenciado pelo estudo do Ipea. Portanto, um hospital ou uma prefeitura que utiliza esses recursos para manter serviços corre o risco de não ter acesso à mesma verba no ano subsequente. Isso complicou o planejamento e criou dependências de novas indicações políticas para a sustentação de despesas permanentes.
Crescimento das Emendas na Educação
Na área da educação, as emendas destinadas ao orçamento do Ministério da Educação (MEC) cresceram 315,6% em termos reais entre 2014 e 2024, passando de R$ 375,9 milhões para R$ 1,58 bilhão, conforme o relatório atualizado da área.
Ainda que representem aproximadamente 1% do orçamento total do MEC, as emendas passaram a financiar um número maior de despesas diárias. Os gastos correntes evoluíram de 9% dos recursos da área, em 2014, para 38% em 2024.
Relatório Propõe a Extinção das Emendas Pix
No âmbito das propostas, a versão completa das diretrizes elaboradas pelos pesquisadores avança além de uma simples revisão das chamadas emendas Pix. Uma das sugestões é a extinção dessa modalidade de transferência.
Na sua configuração original, as emendas Pix possibilitavam que deputados e senadores transferissem verbas diretamente para estados e municípios, sem a necessidade de convênios e da apresentação anterior de um plano de trabalho, conforme exigido nas transferências tradicionais. A falta dessas informações comprometia o acompanhamento prévio de onde e como os recursos seriam utilizados.
Contudo, desde 2024, o ministro do STF Flávio Dino tem implementado novas exigências para essa modalidade, incluindo a apresentação de um plano de trabalho, a abertura de uma conta bancária específica e a divulgação das informações no Transferegov.br, além da prestação de contas. Em junho de 2026, o ministro instituiu multas para estados e municípios que não apresentassem os documentos solicitados.
Os pesquisadores também recomendam que as emendas sejam submetidas a uma análise de mérito nas comissões temáticas do Congresso, além da adoção de um identificador único para rastrear cada recurso desde sua indicação até o beneficiário final.
As comissões temáticas são constituídas por colegiados especializados em áreas como saúde, educação e desenvolvimento urbano. As emendas das comissões são apresentadas coletivamente por eles e, conforme as normas do Congresso, deveriam destinar-se a políticas de interesse nacional ou setorial, ao invés de demandas individuais de parlamentares.
Conforme relatado pelo Estadão, essa categoria de emenda passou a ser usada para consolidar o poder do comando da Câmara.
Formalmente, a autoria dessas emendas é atribuída à comissão. Entretanto, surgem problemas relacionados à transparência quando, durante a execução, os recursos são distribuídos entre municípios e entidades sem que seja indicado qual parlamentar solicitou cada destinação.
Um levantamento prévio do Estadão identificou 575 indicações totalizando R$ 596,3 milhões, aprovadas pelas comissões de Saúde, Desenvolvimento Urbano e Turismo da Câmara, nas quais os responsáveis eram designados de forma genérica como “liderança partidária”, sem a identificação nominal do parlamentar que havia requisitado o recurso.
Fonte: www.moneytimes.com.br
