Governança Climática Internacional em Limite
A primeira semana da Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas COP 30, que ocorreu em Belém, revelou um diagnóstico que já se consolidava há algum tempo: a governança climática internacional opera atualmente no limite de seu modelo institucional. Desde a sua criação no início da década de 1990, a estrutura procedural da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC) tem enfrentado uma pressão crescente devido ao volume de temas a serem discutidos, à fragmentação entre blocos e à transformação da Conferência em um evento de grande visibilidade pública.
Agenda Excessiva e Falta de Regras de Procedimento
Um dos principais fatores que evidenciam esse esgotamento é a inflação da agenda. As Cop atuais apresentam entre 70 a 100 itens simultâneos nas pautas, muitos deles com sobreposições ou sem um nível técnico adequado que possibilite a negociação. A ausência de critérios formais para a inclusão de novos tópicos — diferentemente do que ocorre na Convenção da Biodiversidade, que possui parâmetros específicos para temas emergentes — propicia uma expansão constante do escopo das discussões, pressionando as delegações e a capacidade de coordenação da Presidência.
Além disso, existe uma limitação estrutural presente desde a origem da Convenção: as regras de procedimento da UNFCCC nunca foram formalmente adotadas. Desde a primeira COP, realizada em 1995, estas regras foram aplicadas de forma provisória, uma vez que as Partes não chegaram a um consenso sobre a Regra 42, que se refere às modalidades de votação na eventualidade da inexistência de consenso. A falta de acordo sobre esse ponto resultou na suspensão da adoção de um conjunto completo de regras.
Assim, a COP opera sob o princípio do consenso absoluto, sem qualquer mecanismo alternativo de decisão, o que, embora funcional em um contexto internacional mais estável, tornou-se vulnerável em um ambiente marcado por uma maior fragmentação política. Este consenso absoluto eleva os custos de transação entre blocos, incentiva bloqueios procedimentais e diminui a previsibilidade das negociações. Também limita a capacidade da Presidência e do Secretariado em organizar a agenda e resolver conflitos de maneira mais ágil.
O resultado é um processo que se torna mais propenso a impasses e fortemente dependente da habilidade política da Presidência da COP. Em um cenário com agendas extensas e temas de alta complexidade — como adaptação, financiamento e o Artigo 6 do Acordo de Paris, que refere-se à cooperação voluntária entre países para alcançar metas de redução de emissões por meio de mercados de carbono — a falta de regras operacionais adequadas diminui a eficiência e contribui para a acumulação recorrente de decisões inconclusas entre as COPs.
COP Como Palco
Outro aspecto que afeta a eficácia das COPs é o crescente número de eventos paralelos, pavilhões temáticos e agendas canalizadas. Embora sejam relevantes para aumentar a participação social e dar visibilidade a atores não estatais, o volume atual fragmenta a atenção das delegações e desvia o foco das negociações formais. Observa-se que, em Belém, a COP desempenha, também, um papel de palco e vitrine, com presença midiática e institucional intensa, enquanto seu núcleo decisório opera com um tempo reduzido e alta dispersão.
Essa dualidade impacta o desempenho nas negociações e, em certas situações, pode criar um ambiente de tensões políticas mais acentuadas. A proliferação de pronunciamentos públicos, pressões de diferentes setores e agendas paralelas tende a endurecer posições, diminuindo a flexibilidade dos delegados e dificultando a busca por convergências na sala de negociações. Em um processo que necessita de tempo, continuidade e discrição para avançar, a sobrecarga de atividades externas pode aumentar a sensibilidade política e contribuir para a manutenção de impasses prolongados.
Lições de Outras Plataformas de Negociação
Comparações com outras convenções ajudam a contextualizar esse cenário. A Convenção da Biodiversidade (CDB), por exemplo, não apenas possui regras de procedimento já consolidadas, como também adota critérios formais para a introdução de novos temas — os temas emergentes (NEI) — evitando assim a expansão descontrolada da agenda. Além disso, quando enfrentou impasses semelhantes aos do clima, a CDB recorreu a grupos de trabalho intersessionais que foram responsáveis por amadurecer tecnicamente os textos, identificar convergências e reduzir o número de opções não resolvidas antes da COP. Esse método possibilitou que o processo de negociação do Marco Global da Biodiversidade alcançasse a fase ministerial com maior coesão textual.
O Protocolo de Montreal opera com uma arquitetura ainda mais simples. Suas agendas são curtas, os ciclos de revisão são definidos previamente, e as decisões são tomadas com base em avaliações técnicas sistemáticas conduzidas por painéis permanentes. A combinação de estabilidade procedural, metas escalonadas e mecanismos claros de implementação contribuiu para a sua reputação como o acordo ambiental mais eficaz já firmado, com forte capacidade de adaptação e atualização, sem sobrecarregar suas conferências das Partes.
A Organização Mundial do Comércio (OMC) oferece um exemplo adicional de funcionamento eficiente: na maioria das questões técnicas é discutida ao longo do ano através de comitês especializados permanentes. Esses comitês harmonizam posições, consolidam informações e pré-negociam pontos sensíveis. As conferências ministeriais são convocadas apenas para decisões políticas finais, quando o conteúdo técnico já está maduro e amplamente compreendido, o que reduz a sobrecarga e melhora a previsibilidade do processo decisório.
Analisados em conjunto, esses modelos mostram que uma arquitetura procedural mais enxuta, distribuída ao longo do ano, e dotada de mecanismos claros para a preparação técnica tende a resultar em resultados mais consistentes. Em todas as situações, a densidade técnica é tratada fora da conferência principal, reservando o espaço político para decisões finais, não para a construção de rascunhos. Essas experiências comparativas sugere caminhos potenciais para a modernização e racionalização do funcionamento da UNFCCC.
Essas experiências indicam possíveis caminhos para a modernização da governança climática. Reduzir e racionalizar a agenda, estabelecer critérios formais para novos temas, distribuir atividades técnicas para grupos permanentes entre as COPs e explorar alternativas para flexibilização do consenso — mesmo que apenas em decisões procedimentais — são iniciativas que preservam o espírito do Acordo de Paris e fortalecem sua capacidade de implementação.
A discussão sobre a periodicidade das COPs também retorna à tona: uma COP bienal, com trabalho técnico contínuo no intervalo, poderia oferecer um maior tempo de preparação e amenizar a sobrecarga decisória que atualmente recai sobre um único evento anual. A COP 30 evidenciou que a eficácia do processo dependerá, cada vez mais, de ajustes institucionais discretos, mas estruturais. A governança climática enfrenta não apenas divergências entre países, mas também os limites operacionais de um formato que já não é capaz de acompanhar a complexidade da agenda atual.
Tornar a COP mais sóbria, focada e tecnicamente fundamentada é um passo essencial para que ela cumpra seu papel de guiar a implementação global do Acordo de Paris.
Fonte: www.moneytimes.com.br